O Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana é o único imposto que incide sobre o patrimônio imobiliário urbano, cuja instituição é atribuída aos Municípios. Trata-se de um imposto que afeta grande parte da população das cidades e a sua cobrança gera uma vinculação direta dos moradores com a administração municipal. E, geralmente, conflituosa.
Por isso, dos 5.570 Municípios brasileiros, 3.299 (59% do total) não cobraram o IPTU em 2012, ou apresentaram valores de receita anual total abaixo de R$100,00 na rubrica IPTU. Ou seja, não cobraram ou fingiram que cobraram. Mas, a Lei de Responsabilidade Fiscal está incomodando os gestores municipais, e os auditores dos Tribunais de Contas estão caindo em cima dos faltosos, tecendo suas críticas e punindo os Municípios que dispensam a cobrança.
Bem verdade que em muitos ‘micro municípios’ a criação de uma estrutura de lançamento e cobrança do IPTU talvez saia mais cara do que a receita pretendida. Montar um cadastro imobiliário atualizado, com pesquisa de campo, geoprocessamento, servidores capacitados, sistemas informatizados, emissão de guias e carnês, setor de atendimento e cobrança, dívida ativa, cobrança judicial, tudo isso já se torna problema aos Municípios maiores, imagine-se em um micro município!
E não dizer que tudo é proporcional, que não é. Os investimentos não são de custos tão variáveis assim. Os custos fixos do geoprocessamento, por exemplo, são idênticos e não compensam a variável decorrente do tamanho do território processado. Este é mais um motivo para muitos gestores deixarem de lado a cobrança do IPTU e evitar os prováveis desgastes com os eleitores locais. Contudo, não deixa de ser renúncia fiscal e a oposição política cai em cima do Prefeito. Quando a oposição assume o poder, aí, então, será a vez do partido do ex-prefeito, agora opositor, criticar o novo alcaide por não cobrar o IPTU.
Base de cálculo
Um dos problemas do IPTU é a definição da base de cálculo dos imóveis tributáveis. Dizer, simplesmente, que a base de cálculo é o valor venal, não ajuda em nada, porque as prefeituras nunca sabem, de forma atualizada e sistematizada, os valores venais dos imóveis urbanos. A lembrar que valor venal é o valor do imóvel para venda em condições normais de mercado. Vai daí que as prefeituras elaboram uma planta de valores genéricos, baseada em premissas estimadas, tanto do valor médio dos terrenos, quanto do valor da construção.
Em geral, os valores médios são fixados com base naquilo que chamamos de CR, ou “Chutes Razoáveis”. O pior é que o CR se mantém durante anos, sofrendo apenas correções decorrentes da inflação anual. Mas, o mercado imobiliário não flutua somente em razão da inflação. Os preços variam mais por força da oferta e da procura dos imóveis em determinado local, bairro ou região. Muitas vezes, superam e muito os índices inflacionários. Neste sentido, se o CR foi fixado a cinco, sete ou dez anos atrás, e se era, na época, um chute razoável, com o passar dos anos a distância entre a ficção e a realidade cada vez aumenta mais. E pode-se chegar a tal ponto essa diferença de valores que a sua atualização torna-se uma tarefa impossível, diante do gigantesco acréscimo no valor do imposto, se for atualizado de uma única vez. A Justiça pode considerá-lo um verdadeiro confisco e negar o direito de aumento.
Observa-se, assim, um interessante paradoxo: se a Prefeitura não atualiza o valor venal, estará descumprindo a lei, pois a lei diz que a base de cálculo do imposto é o valor venal. Se a Prefeitura atualiza após longos anos de omissão de seus gestores, o Ministério Público, imprensa, oposição, OAB, contribuintes em geral e, finalmente, a Justiça, vão dizer que o aumento é confisco.
Poucas, muito poucas prefeituras possuem um setor permanente de análise das flutuações dos valores venais e anualmente promovem atualizações, sem permitir grandes desvios. Agindo assim, o valor do IPTU pode crescer, se for o caso, suavemente a cada exercício, não pegando os contribuintes de surpresa com aumentos repentinos avassaladores.
Alíquotas
Em relação às alíquotas, compete ao legislador municipal defini-las livremente. Ao contrário do ISS, cujas alíquotas permitidas por lei federal complementar estão limitadas de 2% a 5% (e também em Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), a Constituição Federal e nem o Código Tributário Nacional estabelecem limitações às alíquotas do IPTU.
No entanto, o § 1º do art. 145 da CF traz uma advertência que não pode ser esquecida. Vejamos: “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividades a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.
A norma trata, portanto, de graduação dos impostos em relação à capacidade econômica do contribuinte, ou seja, as administrações tributárias podem graduar as alíquotas conforme a capacidade econômica de cada contribuinte.
Ocorre, porém, que o Supremo Tribunal Federal considerou o IPTU um imposto real (ou o que isso vem a significar) e não pessoal, não permitindo graduações de alíquotas com base na referida norma. Na verdade, o STF entende que o IPTU é imposto real, por considerar o imóvel sua base de cálculo, e não a capacidade econômica do contribuinte. Basta saber o valor do imóvel, alvo do imposto, que lhe pertence. Pressupõe-se, deste modo, que o proprietário tem capacidade contributiva por ser o dono daquele imóvel.
De qualquer forma, cabe aos Municípios a definição das alíquotas do IPTU. Sendo assim, poderia ser 1% ou 5%? Ou, então, de 10%? Não é bem assim. De início, o legislador municipal deve precaver-se de instituir um percentual de efeito confiscatório. Ninguém sabe ao certo qual é o teto permitido, o qual, sendo ultrapassado será considerado confisco.
Diz Sacha Calmon que “quando o montante do tributo é tal que consome renda ou a propriedade, os proprietários perdem ou tendem a desfazer-se de seus bens”. Aqui se dá outro aparente paradoxo, como o próprio autor acentua. A progressividade no tempo (que veremos mais adiante) é de tal forma punitiva que força o proprietário a tornar a propriedade útil ou a vendê-la. Neste sentido, não haveria confisco quando se tratar de tributação extrafiscal (?). E a progressividade no tempo é, nitidamente, extrafiscal.
No passado, costumavam dizer que a alíquota do IPTU deveria ser de 1%, baseado num conceito de origem ignorada de que o IPTU alcançaria o valor total do imóvel ao completar cem anos de cobrança. Muitos Municípios ainda adotam a alíquota de 1% para imóveis residenciais, mas, bom repetir, essa alíquota de 1% não é obrigatória, a depender da lei municipal. Pode ser menor ou maior, mas sem exageros.
A tributação da propriedade imóvel é comum na maioria dos países. Como exemplos, as alíquotas em alguns países: Austrália – a alíquota varia de 1% a 6,75% com base no valor do imóvel; Grécia – de acordo com o patrimônio líquido do proprietário, a alíquota pode sofrer majoração de até 2%; Dinamarca – a alíquota é de 1% para imóveis de valor menor a DKK 3 milhões, e de 3% para imóveis de valor superior ao indicado; Irlanda – a alíquota é de 0,18% para imóveis de até 1 milhão de Euros. Acima desse valor há um adicional de 0,25% sobre o saldo; Estados Unidos – A depender do Estado, a alíquota gira em torno de 0,2% a 4% sobre o valor do imóvel. Aliás, em muitas cidades norte-americanas são utilizados os descontos por período, a beneficiar proprietários de certo tipo e idade da construção; Chile – As alíquotas variam de 1% a 2% sobre o valor do imóvel.
Progressividade
Considera-se progressividade o estabelecimento de alíquotas tanto maiores quanto forem os níveis de intensidade ou de grandeza de um específico fator ou aspecto do fato tributário (Aires F. Barreto).
Segundo Sacha Calmon, a progressividade do IPTU, em tese, não esbarra no princípio do não-confisco, que lhe é inoponível, desde que esteja sendo corretamente aplicada. O § 1º (com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 29/2000) do art. 156 da CF dispõe:
“§ 1º – Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel”.
São, portanto, permitidas as seguintes progressividades de alíquotas do IPTU:
A) A Progressividade no tempo, de acordo com o art. 182 da CF e, mais especificamente, com base na Lei n. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade;
B) A Progressividade em função do valor do imóvel;
C) Variação de alíquotas de acordo com a localização do imóvel;
D) Variação de alíquotas de acordo com a destinação do imóvel. Em outras palavras, as alíquotas do imposto podem ser crescentes em razão das variáveis acima indicadas e de acordo com o disposto na lei municipal.
Contudo, não está a Constituição Federal a permitir variações progressivas que chegam às raias do confisco, a colocar até em risco a preservação do direito de propriedade. As velhas histórias contadas por contribuintes desesperados: “terei de vender minha casa para pagar o IPTU”; “terei de vender meu carro para pagar o IPVA”. Eliminado os exageros, há situações em que, realmente, a renda do proprietário da casa, ou do proprietário do veículo, torna-se insuficiente para manter a família e pagar os tributos. Muito comum a situação de novos aposentados que ainda residem em suas casas, mas, agora, são obrigados a viver com a minguada renda de aposentadoria que a Previdência lhes oferece. E sem falar nos inativos, precocemente aposentados por motivos de doença.
Como, então, desconsiderar a capacidade contributiva do cidadão? Como, então, dizer que o IPTU não é um imposto pessoal, hipótese rejeitada pelos ministros do Supremo?
Temos que concordar que as Prefeituras não têm meios de analisar a capacidade contributiva de todos os contribuintes do IPTU, mas há de ter na lei municipal algum dispositivo de isenção, pelo menos parcial, para aposentados e pensionistas, de tal forma a impedir que a progressividade não ofenda o princípio do não-confisco e o direito de o contribuinte continuar vivendo no imóvel, a evitar que o obrigue a alugá-lo ou vendê-lo.
Progressividade no tempo
A Progressividade no tempo está delineada no Estatuto da Cidade. O art. 5º da Lei Federal n. 10.257 diz assim:
“Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação”.
Como se vê, há necessidade de uma lei municipal específica a determinar, compulsoriamente, o parcelamento, a edificação ou a utilização de uma gleba ou área não edificada, subutilizada ou não utilizada. Considera-se subutilizada a área cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente.
Ao mencionar que a lei municipal seja específica, entende-se que será obrigatória uma lei para cada caso de imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado. Em nossa opinião, não pode o Município aprovar uma lei genérica, a conceituar evasivamente todos os casos possíveis, para depois, por meio de decreto, identificar o caso específico.
Importante deixar claro que a chamada progressividade no tempo não tem por objetivo a arrecadação por si só. O propósito é de obrigar o proprietário a dar um uso social ao seu imóvel, fazer-lhe útil. Por isso, essa progressividade visa, basicamente, os terrenos vazios, localizados em lugares estratégicos da cidade, ou terrenos com obras abandonadas e não concluídas. O aumento da alíquota é mais punitivo do que o ato simples de arrecadar.
Os requisitos a cumprir pela Administração Pública são os seguintes:
A) Aprovar e publicar a lei municipal que trata do caso;
B) Emitir a Notificação ao proprietário, para que este cumpra a determinação legal, promovendo a averbação da Notificação no Cartório de Registro de Imóveis, para que fique constando o gravame na matrícula;
C) Entregar a Notificação ao proprietário do imóvel, por funcionário do órgão competente do Poder Público Municipal. Entendemos que o órgão competente da Prefeitura seria a Secretaria de Urbanismo ou de Infraestrutura. E o servidor deveria ser um Fiscal de Obras ou denominação similar. Se o imóvel pertencer a uma pessoa jurídica, a Notificação deve ser entregue nas mãos do Gerente ou do Administrador da empresa. Nada de intermediários;
D) Caso ocorram três tentativas frustradas de Notificar a pessoa certa, a Prefeitura publicará a Notificação por edital;
E) O proprietário terá: a) um ano de prazo, a partir da Notificação, para protocolar o projeto de parcelamento ou de construção na Secretaria Municipal de Urbanismo ou de Infraestrutura (ou outro nome similar adotado pela Prefeitura); b) um prazo de dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento;
F) Caso o proprietário não cumpra as determinações acima, o Município aplicará a progressividade no IPTU, cuja alíquota será fixada na lei específica, não podendo exceder duas vezes o valor referente ao ano anterior, e respeitado o limite de alíquota máxima de 15%. Importante observar que o limitador se refere ao valor e não ao percentual da alíquota. Por exemplo, se a alíquota fosse 1% e o valor do imposto fosse R$500,00, a próxima alíquota não poderá ser de um percentual que provoque um aumento igual ou acima de R$1.000,00;
G) Caso a obrigação não seja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra o determinado;
H) Decorrido o prazo de cinco anos, sem qualquer manifestação do proprietário, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública;
I) Incorporado o imóvel ao patrimônio público, o Município terá um prazo máximo de cinco anos para proceder ao adequado aproveitamento do imóvel.
As demais progressividades
A progressividade em função do valor do imóvel deveria ser entendida mais como uma regressividade, com o intuito de beneficiar as edificações populares de menor valor venal. Ou seja, se a alíquota for 1% para imóveis residenciais, os imóveis de valores inferiores a determinado patamar teriam uma alíquota reduzida, de 0,50% ou 0,80%, por exemplo. Deste modo, a alíquota padrão seria a de 1%, não importa o valor venal do imóvel residencial, porém, para aqueles imóveis de valor modesto, a lei ofereceria uma alíquota regressiva. A progressividade em função da localização do imóvel é, realmente, complicada. A dizer, por exemplo: imóvel localizado no Bairro A, da alta elite, terá uma alíquota superior a um imóvel localizado no Bairro B, proletário.
Ocorre, porém, que o valor venal já corrige o fator de localização. Se alguém de boas posses resolve construir uma maravilhosa mansão no Bairro proletário, esta maravilhosa mansão nunca terá um valor venal comparável a uma mesma mansão construída no Bairro da alta elite. É evidente que a localização influi destacadamente no valor do imóvel.
Na verdade, a norma constitucional não se refere à progressividade, mas, sim, à variação de alíquotas de acordo com a localização dos imóveis. Entende-se, portanto, que cada região, bairro ou rua podem ter uma alíquota especial de IPTU. Assim, se o legislador municipal entender que se torna importante desestimular a ocupação em local específico, ou, ao contrário, pretende estimular a ocupação de novas áreas ou novos bairros, permite-se o uso do IPTU para alcançar tal fim.
E com relação à destinação do imóvel, pode também o Município instituir alíquotas diferentes. Um terreno baldio, por exemplo, pode sofrer uma alíquota maior se comparada às alíquotas de terrenos edificados. Uma forma de estimular a construção. Em geral, os Municípios cobram de 2% a 3% de IPTU dos terrenos vazios ou baldios, enquanto as residências pagam 1%.
Imóveis utilizados como indústria, comércio ou serviço podem ter percentuais diferentes. A ideia deveria ser de estimular ou desestimular alguma atividade econômica em determinado lugar. A lei, porém, não deve generalizar como se o território urbano fosse todo igual. Bairros novos e afastados podem carecer da presença de um comércio local, tipo farmácia, padaria, mercado. Em tais casos, o Município deveria incentivar a presença desse comércio e oferecer alíquotas mais atrativas do IPTU, em vez de aumentá-las.
Como se vê, o IPTU é um imposto que carrega um peso de extrafiscalidade em qualquer situação. Não pode ser formulado tendo em vista apenas a sanha arrecadatória.
Fonte: http://consultormunicipal.adv.br/
